基本公共教育服务财政投入保障的时代要求、主要挑战与应对策略 | 政策解读⑥
民小编说
今年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，本刊第12期刊发封面主题——“着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系”，解读《意见》的出台背景、重要部署、落地举措等。为加快推进国家基本公共服务均等化，推进优质均衡的基本公共教育服务体系构建，本刊第13-14期“政策”栏目继续策划系列文章，邀请相关领域专家多层面立体解读《意见》，助推《意见》的贯彻落实。今天，一起来看北京师范大学教育学部教授杜育红和北京师范大学中国教育政策研究院副教授杨小敏对基本公共教育服务财政投入保障的深入解读——
教育是国计也是民生。这种社会和个人本位的目的价值辩证地统一于经济社会发展的历史进程，在根本上服务于以人民为中心的发展。党的二十大提出“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”的三位一体战略部署，也提出“增进民生福祉，提高人民生活品质”，强调“治国有常，利民为本。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求”，并明确要“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。[1] 基于对新中国成立以来历次党的全国代表大会报告的梳理分析，可见一个总的趋势在于，随着经济发展和国家综合国力的增强，民生需求的满足有了日益强大的经济基础、坚实的物质基础和可靠的财力保障，进入新世纪以来，教育事业的发展相应更加体现在了民生的范畴中。[2] 而且，作为满足公共需求的社会事业，教育被纳入国家的基本公共服务体系并成为一个相对完整的领域，被定义为“基本公共教育服务”。在以人民为中心的中国式现代化推进中，以教育强国的率先建成引领和推动现代化强国建设，办好人民满意的教育，对基本公共教育服务提出了优质均衡的体系化建设要求，而公共财政的切实有力保障是关键。
一、时代要求：加快构建优质均衡的基本公共教育服务体系
关于“基本公共教育服务”的定义，正式出现在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，是指在教育领域提供的基础性公共服务，是主要由政府提供，与全体人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关的公共教育服务，是实现人的终身发展的基本前提和基础，公共性、普惠性、基础性、发展性是其主要特征。其在内容范畴上以义务教育为核心，涵盖进城务工人员随迁子女、家庭经济困难学生和残疾学生的教育保障政策体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，到2020年要建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。
历史地看，我国基本公共教育服务的政策实践，总体是在21世纪头20年的小康社会建设中随着基本公共服务均等化而逐步展开的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》较早从人民生活水平提高的预期目标上提出了比较完善的基本公共服务，并明确“增加对公共服务的投入，为实现人人享有基本公共服务创造条件”。[3] 国民经济和社会发展“十一五”规划纲要进一步提出“基本公共服务明显加强”的目标，内容上包括教育、公共卫生、医疗、社保、减贫、防灾减灾、社会治安、安全生产等。[4]
2007年，党的十七大报告首次从区域协调发展的层面阐述了“基本公共服务”的均等化和相应公共财政体系的完善，特别是对财政转移支付制度和省级以下财政体制完善的要求。[5] 而且，关于教育事业改革发展的阐述，进入新世纪以来前四次党的全国代表大会报告基本都是将其作为社会建设的内容，这充分体现了国家意志对于教育在民生功能上的侧重，反映了全面建成小康社会这一阶段性战略任务对基本公共服务的要求。一直到《国家基本公共服务标准（2021年版）》的出台，在“学有所教”的大类下，基本公共教育服务体系有了内容和程度上的完整界定，也有了一个向新阶段迈进的总体依据和基本遵循。
新时代、新征程，党的二十大报告明确指出“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。为贯彻落实党的二十大提出的未来五年“基本公共服务均等化水平明显提升”和2035年“基本公共服务实现均等化”[6] 的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（简称《意见》），将基本公共教育服务提升到优质均衡和体系化建设的新高度，表现为四个方面的显著特点。
一是着眼2035年教育强国的远景目标，任务明确并采取两步走的策略。从现在起到2027年优质均衡的基本公共教育服务体系初步建立，2035年总体水平步入世界前列。二是坚持以义务教育为核心的分层次基本公共教育服务优质均衡发展格局。集中体现在由前一个阶段以学校标准化建设为重要抓手的县域层面基本均衡，向区域协调发展、城乡整体发展、校际均衡发展、群体公平发展的立体化架构扩展。三是全方位的内容体系。既包括着重于学校教育内涵发展的优质均衡，也涉及学生资助、卫生健康、文体活动、就业创业等支持性服务保障。四是组织管理上联动协同。以共同富裕战略任务为目标要求，列入党委和政府的重要议事日程，强化省级统筹，实施部门协同和对普惠性非基本公共教育服务的联动性支持。
二、主要挑战：高水平教育财政投入保障面临结构性矛盾
财政投入之于基本公共服务及其均等化的重要作用，一直是被充分强调的。国民经济和社会发展“十一五”规划纲要就提出加快公共财政体系建设要根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围，并且确定了农村义务教育、职业教育、公共卫生等公共财政预算安排的优先领域。2006年党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了财政支持构建社会主义和谐社会、促进基本公共服务均等化的目标和任务。要求健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障等方面的投入。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。
关于基本公共教育服务的财政投入保障，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。明确国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例2012年达到4%。确定将义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，提高保障水平。尽快化解农村义务教育学校债务。
但是，在国家经济社会发展水平较低的历史阶段，基本公共教育服务的规模和质量直接受制于政府财力的可负担性。作为衡量教育经费投入保障水平重要指标，财政性教育经费投入占GDP的比例，自20世纪80年代末提出直到2012年才得以实现。也正是这样一个进程中，国家对接受义务教育的学生免收学费早在20世纪80年代就提出并写入义务教育法，但由于政府财力不足，直到2008年才得以完全实现，并形成“两免一补”的长效机制。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“两基”任务目标，到2011年在全国所有省（区、市）全部实现，再到2021年底全国2895个县级行政单位均通过基本均衡国家督导评估。[7] 这些过程中，无论前一个阶段囿于财力不足的艰难实现还是后一个阶段得益于财力保障的顺利施行，都体现了财政投入的极端重要性。当然，政府财政投入之所以能够逐步确保基本公共教育服务的提供，根源于1994年分税制改革为中央财政收入提高给予的制度保证，进而才确保了中央政府能够通过转移支付制度对基本公共教育服务的均等化进行财政调节。
新的历史时期，为构建优质均衡的基本公共教育服务体系，此次《意见》也明确了财政保障的要求，强调提高财政保障水平，着重阐述了坚持把义务教育作为教育投入的重中之重和优化教育经费使用结构。但就教育领域综合改革和高质量教育体系建设的总体情况来看，财政投入在保障优质均衡的基本公共教育服务体系构建上，未来一个时期内面临着若干结构性的矛盾问题。
一是财政性教育经费的需求和供给的结构性矛盾。更加优质均衡和体系化的基本公共教育服务意味着更多的家庭和青少年儿童更加平等地享有更加优质的教育，要办好老百姓家门口的每一所学校，也就意味着新的教育改革发展任务需要更多人力物力资源和相应财政性教育经费的投入。尽管党的十八大以来，财政性义务教育经费从2012年的1.17万亿元增加到2021年的2.29万亿元，占国家财政性教育经费投入的比例始终保持在50%以上，[8] 但既有的经费投入保障总体格局是以过去教育发展阶段性特点和目标任务为指向的，特别是受到外在经济发展、人口变化、国际竞争等方面诸多不确定性因素的影响，教育经费投入面临的重大挑战在于如何持续增加规模、扩展来源渠道、优化收支结构和提升整体效能。[9] 二是整体与局部的结构性矛盾。一方面以义务教育为核心的基础教育还存在区域、城乡、学校之间发展水平的差异，同时未来将叠加学龄人口数量和空间分布结构的变化。这就对公共财政如何有效平衡总体提质与局部补短板、强弱项之间的关系提出了挑战，即如何做到既要推动普遍的优质发展又要避免造成新的不均衡、不公平。另一方面是关于国家财政保障总体一盘棋的布局下，中央和地方以及省以下各级政府围绕基本公共教育服务体系的优质均衡，所实践的事权财权与财力的关系权衡问题。三是内涵与外延的结构性矛盾。加快构建优质均衡的基本公共教育服务体系着重于对义务教育进行普遍的质量提升，公共财政的投入就需要着力于学生全面而有个性化的成长，以教师队伍素质的全面提升和持续发展，以课程理念内容和教学方式方法的创新等为着力点，还需要持续推进学校办学条件等外在支持性资源升级的投入，这就面临财政性教育经费总量既定前提下配置的此消彼长难题。
三、应对策略：以效率机制的强化提升财政投入保障水平
基本公共教育服务的公共需求属性和主要特征，决定了政府的责任主体地位和资金来源于公共财政支出。自新中国成立，在中国式现代化推进的历史进程中，特别是党的十八大以来，我国教育事业取得了历史性成就，教育现代化发展总体水平跨入世界中上国家行列。习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时要求把促进教育公平融入深化教育领域综合改革的各方面各环节，缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，更好满足群众对“上好学”的需要，强调各级党委和政府要始终坚持教育优先发展，在组织领导、发展规划、资源保障、经费投入上加大力度。[10] 关于构建优质均衡的基本公共教育服务的财政保障，《意见》在总体要求中强调“财政资金投入”要优先保障，“政府主责，不断加大财政投入力度”。在全面保障义务教育优质均衡发展中强调“提高财政保障水平”，针对精准化学生资助提出各地区要以财政状况作为根据之一，对于义务教育课后服务资源的丰富和育人功能的强化提出采取财政补贴等方式。
显然，加快构建优质均衡的基本公共教育服务体系，公共财政的经费投入保障要以系统思维有的放矢、稳步推进。结合前述的结构性矛盾的阐述，我们认为未来一个时期，围绕新时代基本公共教育服务体系建设的任务要求，财政要秉持公平的基本理念，强化效率意识和机制的建立健全，以确保经费支持的总体效能和可持续性，具体在于三个层面的若干举措。
一是依据顶层设计，在管理制度上创新特殊机制的使用。对于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的财政保障，首要的是经费的合理有效配置。上述《意见》进行了顶层设计上的安排，针对现实中的突出问题，在管理制度上，一方面要进一步坚持和强化中央财政转移支付制度的有力作用，宏观上持续发挥调节地方财力以保障普遍性质量提升，另一方面要着力于省级统筹的要求深化省以下财政事权和支出责任改革，同时针对当前县级财政的突出问题，在诸如乡村教师队伍建设、教育数字化改革中的硬件升级等特定领域，建立常态化的财政直达机制，充分调动地方的积极性，提高资金分配的有效性。
二是教育政策过程闭环中公共财政效果评价和反馈机制。花钱必问效，是预算绩效管理的一个基本出发点。基本公共教育服务体系的优质和均衡构建，必然继续以政策举措的实施而展开，历史性地沿用一系列重大的计划和工程，从而实现财政性教育经费在预算制定和实施上的财事结合。尽管教育领域的绩效评价因产出的复杂性而难以进行精确的评估，但是从提升财政性教育经费效益的必要性而言，作为一种机制，未来应当改变我们对政策过程监测评估不够的局面，提升政策过程的闭环意识，加强效果的评估并形成促进政策调整完善的反馈机制，提高资金使用的合理性。
三是着力于激发学校办学活力，推动教育教学实践创新。如果经费的投入保障没有形成对微观办学主体活力的持续激发，高质量教育体系建设就会失去动力。[11] 学校是优质均衡基本公共教育服务的主要承载体，财政投入的保障最终都要落实到每一所学校围绕教育教学活动进行经费的使用。因而，未来一个时期，既需要在教育事业经费上进行人员、公用和基建方面的结构性优化调整，更需要在财政性教育经费的预算和支出管理上进一步简政放权，给予中小学校更大的支配空间，服务于教育教学水平的全面提升。
注释
[1][6] 习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[M]. 北京：人民出版社，2022.10：33，46.
[2] 杨小敏，庞丽娟. 国计民生辩证关系下教育的时代使命与改革发展[J]. 中小学校长，2022（12）：5-9.
[3] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要[EB/OL]. https://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60699.htm.
[4] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2006-03/18/content_347869.htm.
[5] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社，2007.10：20，24，26.
[7][8]“教育这十年”“1+1”系列发布会⑤：介绍党的十八大以来义务教育改革发展成效[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54598/.
[9][11] 杨小敏，杜育红.国家战略驱动下教育经费投入的总体格局与政策取向[J].教育研究，2023，44（05）:134-144.
[10] 习近平主持中央政治局第五次集体学习并发表重要讲话[EB/OL]. https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202305/content_6883632.htm.
文章来源｜《人民教育》2023年第13-14期文章作者｜杜育红、杨小敏责任编辑｜施久铭微信编辑｜陶玉祥
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